Dans le cadre du Forum de la Défense 2021, SPDS a eu l’honneur de recevoir Lucas de Murger le 17 février pour évoquer les enjeux et les politiques de la Préfecture de police de Paris.
M. De Murger est diplômé de l’université Paris-Sorbonne et de l’Ecole Normale Supérieure. Lors de sa carrière au Ministère de l’Intérieur, il a été membre du cabinet du Ministre (2014-2017) puis du cabinet du Préfet de Police de Paris en tant que conseiller technique (2017 à septembre 2020). En plus d’être chargé de cours à Sciences Po et l’HEIP, il est aujourd’hui conseiller technique auprès du Directeur Général de la Gendarmerie Nationale (DGGN).
Lucas de Murger
Merci à vous de m’avoir convié à intervenir dans le cadre du Forum de la Défense 2021. Après des débuts à l’université, j’ai rejoint le ministère de l’intérieur de 2014 et la Préfecture de police en 2017. J’y ai travaillé pendant trois ans avec deux Préfets de police : Michel Delpuech et Didier Lallement. Ces trois années ont été particulièrement intenses et marquées par l’incendie de Notre Dame, les manifestations contre la réforme des retraites, les gilets jaunes ou l’attaque terroriste dans les locaux même de la préfecture le 3 Octobre 2019.
La Préfecture de police reste une institution méconnue dans notre pays, mais elle est centrale à son architecture institutionnelle en raison de notre histoire faite de centralisation politique et administrative. De plus, c’est une institution bien souvent critiquée de l’extérieur, mais, quand on la rejoint, on comprend ses logiques profondes et on y trouve de grandes qualités. On lui reproche ainsi de concentrer les pouvoirs dans les mains du préfet ou de ne pas savoir se réformer. Ces critiques sont largement injustes, mais elles sont aussi liées au fait que la Préfecture de Police a une très forte proximité avec le pouvoir exécutif. Historiquement le Préfet de police a toujours été l’homme de l’exécutif dans la capitale. Ainsi, comme on le voit depuis plusieurs années, l’institution concentre les attaques politiques et a été au cœur de nombreuses controverses.
Plusieurs rapports se sont ainsi attachés à vouloir réformer la Préfecture de Police. Le rapport du sénateur de Paris Philippe Dominati, produit en 2017 et intitulé « Qui trop embrasse mal étreint » proposait en substance de démembrer la Préfecture de police pour la recentrer autour de la police judiciaire et le renseignement. Un rapport de la Cour des comptes de 2019 s’est également montré très critique par rapport à l’institution. Ainsi on évoque régulièrement un démembrement de la Préfecture de police : la direction du renseignement serait absorbée par la DGSI, la BRI deviendrait une antenne du RAID et les autres fonctions seraient récupérées par la police municipale parisienne. Lorsque Didier Lallement a été nommé Préfet de police, celui-ci a été chargé d’un mandat très clair : ne pas affaiblir la Préfecture de Police, mais la moderniser et la réformer. Des lignes de réformes ont ainsi été mises en place dans le sens d’un décloisonnement interne des services et un rapport confidentiel a été récemment publié.
En réalité, même si un certain nombre de ces critiques sont tout à fait audibles, elles reposent sur une mauvaise compréhension du modèle de la PP.
La Préfecture de police de Paris n’existe pas sur le plan juridique, seule la fonction de Préfet de police est prévue dans les textes. Celui-ci est le 21e personnage de l’État (dans l’ordre protocolaire) et rend compte au Président de la République ainsi qu’au ministre de l’intérieur. Ainsi la Préfecture de police c’est l’ensemble des services qui sont sous l’autorité du préfet pour qu’il puisse assurer ses missions. Ces missions sont de deux ordres : des compétences régaliennes (comme tout préfet), mais à Paris – et exclusivement à Paris – des compétences de police administrative générales qui sont normalement exercées par les maires. Il est important de souligner que le Préfet de police n’est pas un autre DGPN (Directeur général de la police nationale) : la Préfecture de police n’est pas une direction générale au sens administratif et juridique du terme. En effet, la Préfecture de police ne constitue pas une voie d’accès propre à la police, ce n’est pas une « police bis » ; le Préfet de police ne recrute pas ses effectifs de police et son budget n’est pas concurrent de celui de la police nationale. Le vivier de recrutement de la Préfecture de police est identique à celui de la DGPN. De même, le budget de la Préfecture de police est issu du programme 176 de la Police nationale. Dans la pratique, le positionnement institutionnel du Préfet de police est très fort et très complexe. Dans la pratique, le Préfet de police est placé aussi au-dessus du DGPN. C’est principalement lié à la faiblesse du DGPN lui-même qui a essentiellement des compétences administratives et qui est concurrencé par les autres directeurs centraux, lui échappent ainsi la DGSI et la Préfecture de Police.
L’originalité de la Préfecture de police est un héritage de l’évolution politique et administrative de la France et de la concentration à Paris des institutions. La Préfecture de police a été créée en 1800 par Bonaparte avec la loi du 28 pluviôse an 8 dans le cadre d’une réforme générale de l’État. Cela traduisait la volonté des consuls de renforcer la sécurité dans la capitale pour y garantir la sécurité dans un contexte post révolutionnaire. On pourrait même faire remonter les origines à la Lieutenance générale de police créée par Louis XIV en 1667 ou à la prévôté de Paris du XIe siècle. Toutes ces institutions avaient en commun un objectif de maintien de l’ordre public dans la capitale contre les risques séditieux. Paris est à l’origine de tous les mouvements révolutionnaires, l’enjeu est alors de les écraser sous les masses de granit des institutions. En 1800 se dégage un autre objectif : diviser les pouvoirs qui sont entre les mains du ministre de la police Fouchet, Napoléon met donc en place un contre-pouvoir vis-à-vis du ministre. Aujourd’hui le Code général des collectivités territoriales (CGCT) se réfère toujours à l’arrêté des consuls du 12 messidor an VIII qui définit les fonctions du préfet de police. Jusqu’en 1941, la Préfecture de police rassemble à elle seule plus de moyens budgétaires que l’ensemble des polices de France. Elle a toujours été un laboratoire de la modernité policière, c’est là que se sont développées les trois missions de la police : police judiciaire, ordre public et ce que l’on a longtemps appelé les renseignements généraux. Même si de nombreux gouvernements ont tenté de la supprimer, aucun n’a réussi. Suite à l’affaire Ben Barka en 1965, de Gaulle tente de la réformer et l’intègre à la Police nationale, par le moyen de la loi Frey ; les effets de cette réforme restent toutefois limités et l’institution conserve ses spécificités.
La spécificité des missions de la Préfecture de police est justifiée par le caractère de grande sensibilité de Paris et de son agglomération. Celle-ci concentre les plus hautes instances de la Républiques, des représentations internationales et les lieux de pouvoir économique du pays. Le niveau élevé du risque terroriste et la fréquence des évènements sur la voie publique ajoutent encore à la complexité de sa mission.
Le Préfet de police est avant tout une autorité territoriale et une autorité déconcentrée de l’État. Sa compétence peut se diviser en trois cercles concentriques. Le premier cercle de compétence du préfet de police se situe dans Paris intra-muros. Selon Louis Lépine « La préfecture de police n’a pas de similaire en Europe, ses attributions sont d’ordre gouvernemental, judiciaire et municipal ». Si la situation a bien sûr évolué, on ne peut pas réduire la Préfecture de Police à un « super commissariat de police ». Le Préfet de police est le représentant de l’État (fonction qu’il partage avec le préfet de la région Île de France), il est chargé du respect des lois, de l’exécution des règlements et des politiques de l’État. Il a une autorité unique sur les forces de sécurité et exerce à ce titre les responsabilités de tout préfet sur le plan opérationnel ainsi que sur le plan juridique. Ainsi, il est chargé s’assurer la sécurité quotidienne, la lutte contre la menace terroriste, la sécurité et l’ordre public dans un contexte très intense d’évènements sur la voie publique. En effet on dénombre chaque année de 8 000 à 8 500 évènements et 2 000 à 2 500 manifestations revendicatives dans Paris et la petite couronne qui rassemblent chaque année 10 millions de personnes. Il assure également la sécurité des institutions, des visites officielles des chefs d’États étrangers, des déplacements à Paris des personnalités de l’État, la délivrance des titres en matière d’application du droit des étrangers (uniquement à Paris), les hospitalisations d’office (hospitalisations psychiatriques contraintes), la police des débits de boissons et la lutte contre la pollution atmosphérique. Sur tous ces sujets le PP exerce sa compétence au nom de l’État et rend compte au gouvernement.
Le Préfet de police est aussi une autorité municipale parisienne, à Paris le Préfet de police exerce la compétence générale en matière de police administrative, le maire n’ayant que des compétences d’attribution. Ainsi, le Préfet de police siège au conseil de Paris et est amené à rendre compte aux représentants élus des parisiens. Il est en charge de la police municipale (bon ordre, sécurité et tranquillité publique) de la capitale, de la sécurité des établissements recevant du public (ERP) et des immeubles de grande hauteur (IGH), de la sécurité civile et de la défense contre les incendies. De plus, il gère la règlementation des taxis et des VTC, la police des personnes avec des troubles mentaux, des animaux errants, et de la circulation et du stationnement sur certaines voies. Depuis la re-création de la fonction de maire de Paris en 1977, la répartition des compétences s’est progressivement adaptée. Suite à la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris, la PP a perdu 2 000 agents qui sont venus renforcer les rangs de la DPSP (Direction de la prévention, de la sécurité et de la protection), qui constitue un embryon de police municipale pour la ville de Paris. Pour exercer ses attributions municipales, le préfet dispose de moyens spécifiques de statut communal, sous le contrôle du conseil de Paris (le reste lui étant confié par l’État).
Le Préfet de police exerce aussi sa compétence dans les trois départements de la petite couronne et les aéroports de Roissy, du Bourget et d’Orly. Cette compétence est un héritage du passé (et de l’ancien département de la Seine) mais aussi d’évolutions plus récentes. Depuis quelques années le thème de grand Paris monte en puissance, on observe donc un double mouvement : alors même qu’à l’intérieur de Paris intra-muros le Préfet de police perd des attributions, les compétences qu’il exerce à l’extérieur de Paris n’ont cessé de s’étendre. La loi du 13 aout 2004 lui confie ainsi la compétence interdépartementale en matière de sécurité civile, le Préfet de police a donc la responsabilité de l’organisation des secours via la brigade des sapeurs-pompiers de Paris. De plus, suite aux émeutes de 2005 et la forte mobilisation des services de police qu’elles ont induit, une police d’agglomération compétente sur toute la zone a été créé. Le Préfet de police est donc chargé du maintien de l’ordre public en petite couronne, à l’exception des antennes de la DGSI, tous les services territoriaux de police font partie de la PP. Il faut également noter que les préfets de département sont étroitement associés au Préfet de police, celui-ci peut, selon les cas, leur déléguer des compétences.
Le Préfet de police est également compétent au niveau de la région Île de France dans la mesure où elle correspond à la zone de défense et de sécurité de Paris. Le Préfet de police est donc chargé de la gestion de crise, c’est notamment lui qui déclenche le plan ORSEC. De plus, au niveau régional le SGAMI (Secrétariat général pour l’administration du ministère de l’intérieur) gère les ressources humaines et financières des forces de sécurité sous la direction du Préfet de police. Enfin, a été mis en place un pilotage zonal de gestion des flux migratoires.
Tous les services de la Préfecture de police sont placés sous l’autorité hiérarchique directe du Préfet de police auquel ils rendent directement compte. Cette organisation permet une unité de commandement et un continuum stratégique, elle constitue en outre un formidable atout dans les situations où la réactivité est indispensable. On compte quatre directions de police active.
- La DRPJ (Direction régionale de la police judiciaire), constituée de 2 200 personnes s’occupe d’antiterrorisme, de lutte contre la grande et moyenne délinquance, et contre la criminalité en général. Elle joue un rôle de coordination dans la lutte contre le trafic de stupéfiants, le trafic d’arme, ou les vols à la fausse qualité. A paris intra-muros elle prend en charge des mesures de police administrative, notamment à l’égard des établissements de nuits.
- La DESPAP (Direction de la sécurité de proximité de l’agglomération parisienne. Elle emploie environ 20 000 personnes et matérialise la police d’agglomération créée en 2009. La DESPA est chargée de réprimer les actes sur la voie publique, grâce à ses 84 commissariats sur le territoire. Elle s’occupe de petite et moyenne délinquance, et veille de manière générale à la tranquillité publique. C’est la DESPA qui gère les appels du 17, s’occupe de l’accueil des victimes, et qui est chargée du commandement et de la répression sur les réseaux des transports en commun ferroviaire et les réseaux de Bus.
- La DOPC (Direction de l’ordre public et de la circulation) rassemble 5 000 personnes et assure l’ordre public lors des évènements et des manifestations dans la voie publique. Aux forces de la DOPC peuvent également être associés les CRS et la gendarmerie fluviale.
- La DRPP (Direction du renseignement de la Préfecture de police) comprend 800 agents. Elle assure des missions de sécurité nationale et de renseignement territorial.
En outre, la préfecture de police compte deux directions administratives :
- La DPG (Direction de la police générale) qui emploie 1000 personnes. Elle assure notamment la délivrance des titres et l’administration des étrangers.
- La DTPP (Direction des transports et de la protection du public). Elle est chargée de la sécurité batimentaire, la police des taxis, sécurisation des axes de transport ou encore des normes incendie…
La DILT (Direction de l’innovation, la logistique et la technologie) n’est plus une direction de police active, mais elle a vocation à promouvoir l’innovation technologique en support aux autres directions.
Enfin, la brigade des sapeurs-pompiers de Paris est la deuxième en termes d’effectifs dans le monde (8 000 personnes).
La volume du personnel et l’ampleur des moyens mis à la disposition de la Préfecture de police reflète l’ampleur des activités qu’elle conduit. Chaque année elle gère entre 2 et 3 millions d’appels police secours et 1,5 million d’appels 18 et effectue plus de 500 000 interventions. La Préfecture de police concentre 21 % des effectifs de la police nationale française, cela permet de répondre au volume de délinquance (on relève 100 000 atteintes volontaires à l’intégrité physique chaque année) et à ses fonctions administratives : elle réalise tous les ans 100 000 titres de séjours et 10 000 naturalisations.
En définitive on a une triple logique articulée autour d’une très forte cohérence des services. Une logique historique qui justifie l’existence d’une autorité unique sur les services de police. Une logique territoriale fondée sur les 3 cercles concentriques de compétence. Et une logique organisationnelle spécifique. La Préfecture de police allie les moyens traditionnellement associés à une direction générale tout en étant continuellement branchée sur le quotidien.
Audience
Pourriez-vous développer sur l’infirmerie de dépôt (I3P) ?
Lucas de Murger
L’infirmerie de dépôt ou I3P (Infirmerie psychiatrique de la Préfecture de police) est un lieu de passage et une véritable institution psychiatrique. Quand un individu est interpellé sur la voie publique et que cet individu est en proie à des troubles psychiatriques ou sous l’emprise de stupéfiant il peut être envoyé à l’I3P. Il y fait l’objet d’une évaluation et peut y rester pour quelques jours. L’I3P est localisée à proximité de l’hôpital Sainte Anne pour faciliter les transferts.
Audience
Comment a été ressentie l’attaque au couteau dans les locaux de la préfecture en 2019 et quelles conséquences en ont été tirées ?
Cela a évidemment produit un effet dévastateur et à un traumatisme profond et durable. Pour la première fois la Préfecture de police était frappée de l’intérieur et par l’un des nôtres. Pour un service il n’y a pas pire que le passage à l’acte meurtrier d’un collègue contre d’autre collègues. La Préfecture a une identité très forte, ses membres ont la conscience d’appartenir à une institution singulière qui est le produit de l’histoire ; on l’appelle même parfois « la grande maison ». Lorsque la cérémonie d’hommage a eu lieu, il était frappant de constater que de nombreux anciens avaient tenu à être présents. Depuis la sécurité des locaux a été renforcée et la procédure interne de remontée des informations dans les cas de radicalisation a été systématisée. Une structure ad-hoc a été créée pour les cas de ce type.
Audience
Du fait de la taille du territoire et des nombreux acteurs impliqués (préfets départementaux, maires, préfet d’Île de France…) comment se gèrent les éventuelles conflictualités ?
Lucas de Murger
Les éventuelles conflictualités se règlent très bien dans la mesure où les interactions sont prévues par les textes. Les préfets de département ont des prérogatives qui ne concernent pas le préfet de police. Concernant les sujets de sécurité, la gestion des flux migratoires est par exemple un sujet de coopération : le préfet de police est chargé de l’évacuation des campements illégaux tandis que le préfet de région assure le volet social de l’intervention (trouver des locaux, assurer le pilotage sanitaire…).
Audience
Comment a été appréhendée la crise des gilets jaunes ?
Lucas de Murger
Au début décembre 2018, nous avons été surpris par le niveau de violence. Nous étions alors débordés par le nombre des manifestants et par le caractère singulier du mouvement sans cortège ni organisateur. De plus, des activistes d’extrême gauche et d’extrême droite étaient présents lors des manifestations. Les policiers ne s’attendaient pas à un tel niveau de violence et certains ont manqué d’être grièvement blessés. A partir du 8 décembre 2018 une posture plus ferme a été mise en œuvre, avec une politique plus réactive. Les textes n’ont pas changé, mais nous sommes devenus plus réactifs, plus dans le mouvement et la dextérité : notre objectif était d’empêcher les violences avant qu’elles ne s’étendent.
